得益于中國經(jīng)濟的快速發(fā)展及個人保險業(yè)務的迅速普及，中國保險行業(yè)發(fā)展迅速。伴隨行業(yè)的迅速發(fā)展，保險銷售誤導、銷售擾民、理賠難等問題突出，引發(fā)輿論高度關注。究其原因，一方面是因為保險機構在銷售、理賠環(huán)節(jié)沒能落實依法合規(guī)經(jīng)營的要求； 一方面是因為社會公眾對保險條款的認識水平與保險條款本身的復雜程度不匹配。

為解決社會問題，中國保監(jiān)會強化對保險消費者的保護。以保監(jiān)會成立保險消費者權益保護局為標志，中國逐步將零散的保險消費者權益保護的規(guī)則制度化、系統(tǒng)化、體系化。在國務院法制辦近期向社會發(fā)布的《保險法》修改征詢意見稿中，也計劃在保險法律層面落實“保險消費者”的保護。如何將保險消費者權益保護納入到法律框架內(nèi)，是目前行業(yè)和理論界普遍關心的問題。

一、中國保險消費者權益保護的現(xiàn)狀

中國保監(jiān)會歷來關注保險消費者的權益保護問題。在2001年12月，保監(jiān)會在《關于購買人身保險新型產(chǎn)品有關注意事項的公告》中，首次在保險行業(yè)中提及 “消費者”概念，明確“為保護廣大消費者的合法權益，規(guī)范保險公司信息披露行為……”2008年12月，保監(jiān)會印發(fā)《加強保險消費者教育工作方案》，正式提出“保險消費者”概念。2011年10月，保監(jiān)會正式成立保險消費者權益保護局，在保險消費者權益保護道路上邁出重要的一步。2012年，保監(jiān)會在全國保險監(jiān)管會議上提出“保護消費者權益”的核心監(jiān)管理念。之后，保監(jiān)會先后出臺《保險消費者投訴處理管理辦法》、《保險小額理賠服務指引（施行）》，進一步強化保險消費者的權益保護工作。

近年來，中國保險消費者的權益保護水平不斷提升。根據(jù)《中國保險消費者權益保護報告（2015）》顯示，在加強保險消費者權益保護工作頂層設計和完善監(jiān)管制度體系方面，保監(jiān)會形成了包括規(guī)范順暢的投訴處理、低成本的糾紛調(diào)處、及時充分的信息披露、形式多樣的宣傳教育、監(jiān)管與自律并舉的懲戒約束和多方協(xié)同的外部聯(lián)動機制在內(nèi)的保險消費者權益保護工作機制。在具體工作中，保監(jiān)會大力治理人身保險銷售誤導和車險理賠難問題；構建“信、訪、電、網(wǎng)”四位一體保險消費者投訴維權渠道、建立健全多元化矛盾糾紛解決機制；搭建多方參與的保險公眾教育工作格局和保險知識普及和公眾教育渠道；嚴格產(chǎn)品審查、加強現(xiàn)場檢查、打擊保險欺詐和非法集資；及時主動公開保險公司經(jīng)營和保險監(jiān)管中涉及消費者權益的相關信息、加強保險消費風險提示、為保險消費者做出理性消費選擇提供信息支持的監(jiān)管實踐；以行業(yè)信用體系建設帶動誠信建設、嚴格推進依法行政、大力培育宣傳行業(yè)誠信文化、多錯并舉治理行業(yè)失信行為。目前，中國保險行業(yè)基本上形成了保險消費者保護的常態(tài)化意識，將保護保險消費者的合法權益作為行業(yè)發(fā)展之根本。

二、中國保險消費者權益保護需要厘清的理論問題

提及保險消費者的保護，首先應當對“保險消費者”的范圍進行界定，從根本上理清保險消費者保護的理論問題。明確調(diào)整范圍，不僅有助于正確劃分消費者權益保護法與其他法律的界限，更有助于人民法院、行政機構和市場主體在實踐中正確的適用法律。目前，中國保險業(yè)在開展保險消費者權益保護工作時，將“投保人、被保險人及受益人”與“保險消費者”混同使用。在《保險法》修改過程中，保監(jiān)會、國務院法制辦在不同時期發(fā)布的征求意見稿中，也將“保險消費者”等同于“投保人、被保險人和受益人”，“投保人、被保險人和受益人”包括“自然人、法人和其他組織”，引發(fā)行業(yè)熱議。

（一）“投保人、被保險人和受益人”與“消費者”權益保護的區(qū)別

從權益保護角度來看，“投保人、被保險人及受益人”與“消費者”均是法律給予特定保護的群體，以調(diào)整或者保護其在經(jīng)濟行為中的弱勢地位。但從權利來源基礎及保護目的來看，“投保人、被保險人及受益人”與“消費者” 的權益保護有較大的區(qū)別。

對“投保人、被保險人及受益人”的保護是基于《保險法》的規(guī)定。保險關系是一種風險的轉移，在復雜的風險管理過程中締約主體間存在較大的信息不對稱，往往保險人具有較大的締約優(yōu)勢，因此《保險法》設計了對投保人、被保險人及受益人的保護機制，例如保險人的明確說明義務、不得隨意解除合同義務、足額支付賠款義務等。但投保人、被保險人及受益人在享受上述保護機制時，也需要履行如實告知義務、出險及時通知義務等，實際上體現(xiàn)了《保險法》誠實信用原則的要求，意圖在于保險主體的利益平衡。因此，自然人、法人和其他組織作為投保人、被保險人及受益人時，均受到《保險法》的保護。

對于“消費者”的保護是基于《消費者權益保護法》的規(guī)定。保護“經(jīng)濟上的弱者”是消費者權益保護法的立法初衷，法律賦予了消費者九項權利、更是明確了經(jīng)營者需要承擔的一系列義務及法律責任。這不僅能夠調(diào)整或者改善消費者在締約時的弱勢地位，更能夠提升合同履行過程中對消費者權利保護的力度?！断M者權益保護法》直接明確消費者應當是個人，而個人之外的單位從談判地位、經(jīng)濟力量等方面講不是弱者，可以基于其他法律充分主張權利。從域外立法制度來看，英國作為現(xiàn)代保險的發(fā)源地，是早提出保護保險消費者權益的，在其頒布的《消費者保險法》中指出，“保險消費者”指的是為了非交易、商業(yè)、職業(yè)目的，簽署保險合同的個人；在我國香港地區(qū)，根據(jù)香港保險業(yè)聯(lián)會頒布的《承保商專業(yè)準則》，保險公司應當對以個人消費目的購買保險的個人實施特別的保護機制。

（二）保險消費者概念界定的必要性

將“投保人、被保險人及受益人”與“保險消費者”混淆使用，是理論界及實務界需要盡快解決的重要問題。通過比較“投保人、被保險人及受益人”與“消費者” 權利保護的基礎和目的，可以看出，在《保險法》基礎上（縱向）“投保人、被保險人及受益人”的權益保護，與《消費者權益保護法》基礎上（橫向）“消費者” 的權益保護有較大的交叉關系，但并非是一致的概念。消費者權益保護法調(diào)整范圍的原則之一，就是有利于劃分消費者權益保護與其他法律的界限。概念的混淆使用，將導致以《保險法》為主導的行業(yè)法與《消費者權益保護法》為主導的消費者保護特別法之間的概念不匹配、制度不銜接的問題，導致法律適用的沖突問題。目前，中國保險行業(yè)在開展保險消費者權益保護工作時，并未對概念進行界定和區(qū)分，實際上將保險消費者的概念等同于所有投保人、被保險人及受益人的概念，這與《消費者權益保護法》區(qū)分對待消費者、有利于強化對消費者權益保護的目的并不相符。

在保險行業(yè)中，大量存在的投保人、被保險人及受益人并非自然人，或者雖是自然人但并非為生活消費目的安排保險的行為，情形復雜、形式多樣。如果在保險行業(yè)發(fā)展中，對“保險消費者”的概念不加以區(qū)分，極易導致保險機構在產(chǎn)品開發(fā)、銷售宣傳、服務安排等與保險消費者利益切實相關的業(yè)務中，無法給予真正的“保險消費者”更為有利的保護。保險機構在面臨更具備優(yōu)勢地位的機構主體時，易處于被動地位，最終將極大程度阻礙保險機構的創(chuàng)新發(fā)展，最終導致需要得到保護的 “保險消費者”并未獲得充分保障。

（三）保險消費者的界定

回溯國內(nèi)立法進程，較早明確提出“消費者”概念及權益保護機制的是1993年頒布的《消費者權益保護法》，并在2013年完成修訂。在修訂過程中，專家學者對于何為“消費者”進行了研究和辯論，但最終在《消費者權益保護法》中明確“消費者”應當僅限于“個人”，且為“生活消費需要”購買、使用或者接受服務。同時，《消費者權益保護法》第二十八條首次提及“金融消費者”保護的有關規(guī)定，指出“……提供證券、保險、銀行等金融服務的經(jīng)營者，應當向消費者提供經(jīng)營地址、聯(lián)系方式、商品或者服務的數(shù)量和質(zhì)量、價款或者費用、履行期限和方式、注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等信息”。因此，對于“保險消費者”的界定，應當遵循《消費者權益保護法》的規(guī)定，限定在個人為生活消費需要購買、使用或者接受保險服務。對比銀行消費者的界定，2013年8月30 日，中國銀監(jiān)會印發(fā)《銀行業(yè)消費者權益保護工作指引》，第三條明確，“指引所稱銀行業(yè)消費者是指購買或使用銀行業(yè)產(chǎn)品和接受銀行業(yè)服務的自然人”，即銀行業(yè)消費者為自然人，與《消費者權益保護法》的規(guī)定相符的。

三、中國保險消費者保護制度構建的建議

根據(jù)《消費者權益保護法》第十六條的規(guī)定，經(jīng)營者向消費者提供商品或者服務，應當依照本法和其他有關法律、法規(guī)的規(guī)定履行義務。因此，《消費者權益保護法》作為消費者權益保護的基本性質(zhì)，對于保險消費者的保護與《保險法》對于保險消費者的保護并不沖突。對于中國保險消費者保護制度的構建，需要關注以下幾個方面：

（一）將保險消費者保護制度與《消費者權益保護法》銜接

對于“保險消費者”這個基礎概念性問題，如果原則不清晰，也很難從源頭上維護保險消費者的權益。建議借鑒英國和我國香港地區(qū)等地的制度安排，在后續(xù)保險消費者保護制度構建時，將保險消費者保護與《消費者權益保護法》相互銜接，將《消費者權益保護法》作為保險消費者保護的基本法。

（二）科學界定保險消費者的范圍

保險合同和保險條款對于一般人來說太過于復雜，一般人充分、理解保險合同和保險條款存在一定的難度，所以法律對于締約弱勢地位的保護就顯得尤為必要?！断M者權益保護法》保障的就是提升自然人的締約能力，并保證在這種情況下締結的合約得到有效執(zhí)行。從這個角度來看，在保險消費者的界定中，“投保人”、“被保險人”均應當為自然人。根據(jù)《消費者權益保護法》的規(guī)定，“生活消費”成為獲得消費者權益保護的基礎。但因為金融消費行為與生活消費行為之間錯綜復雜的關系，導致界定某個保險合同的締結是否是為了“生活消費”目的非常困難。對于該問題，應當隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而保持開放的態(tài)度，人民的生活消費目的顯然不再局限在吃穿住用行，而越發(fā)關注風險管理、財富保值增值、教育養(yǎng)老、家族財富傳遞等方面，各類型的產(chǎn)品也層出不窮，難以羅列。因此，建議采取負面清單方案，對于不符合“生活消費”的投保行為，明確不符合保險消費者保護的范疇。值得借鑒的便是英國的制度安排，將個人與“交易、商業(yè)或者執(zhí)業(yè)”相關的保險安排，排除在保險消費者保護的范疇。

（三）構成科學的保險消費者保障機制

綜合中國消費者權益保護制度建設實際，在立法方面，條件成熟的情況下，可以評估法律、行政法律及部門規(guī)章的多層級立法安排，在《消費者權益保護法》確定的框架及原則內(nèi)，在《保險法》中明確“保險消費者”保障的范圍、原則等內(nèi)容，并通過行政法規(guī)或者部門規(guī)章方式進行更為詳細、充分的立法保障；在監(jiān)管及權益保護執(zhí)法角度，可以借鑒英國、我國香港地區(qū)等地經(jīng)驗，拓寬爭議解決的方式，提供給保險消費者除了投訴、訴訟之外，更為便捷、有效的解決方案；在產(chǎn)品及服務供給方面，監(jiān)管機構應當倡導保險機構提供個性化的服務，區(qū)分保險消費者與非保險消費者業(yè)務，在產(chǎn)品開發(fā)、投保承保、客戶關系、理賠服務等方面，實現(xiàn)更符合。